Transportöransvar

Transportöransvar innebär att transportörer, till exempel flyg-, tåg-, färje- och bussbolag, är skyldiga att betala återresan och eventuellt uppehälle för en person som saknar pass eller tillstånd, och som kommit till destinationslandet med transportörens färdmedel. Det kan även innebära att transportören beläggs med böter. Genom artikel 26 i Schengenkonventionen och direktiv 2001/51/EG finns ett transportöransvar vid alla resor från tredjeland till Schengenområdet. Däremot är transportöransvar förbjudet för resor inom Schengenområdet, utom då en medlemsstat tillfälligt inför inre gränskontroller (i det senare fallet är den rättsliga statusen oklar).

Transportöransvaret påverkar formellt sett inte flyktingars möjlighet att söka asyl i enlighet med flyktingkonventionen, men eftersom transportörerna får stå för alla kostnader i de fall deras passagerare ansöker om asyl och får avslag, har transportörerna satt i system att vägra transportera alla personer som saknar giltiga identitetshandlingar och/eller visum, i de fall det krävs för inresa. I praktiken hindrar transportöransvaret således asylsökande från att ta sig in till Schengenområdet med till exempel flyg eller färja. I praktiken har vägen in i EU för flyktingar kommit att bli sjöovärdiga båtar över Medelhavet. Innan dessa når territorialvattnet hos ett EU-land kan de formellt inte avvisas, och när de nått sådant vatten måste de tas i land av säkerhetsskäl, och har också rätt att söka asyl.

Schengenregelverkets transportöransvar

Schengenkonventionen

Schengenkonventionens artikel 26 lyder:

Om en utlänning vägras inresa till någon avtalsslutande parts territorium, skall den transportör som ombesörjt luft-, sjö- eller landtransport fram till den yttre gränsen vara skyldig att utan dröjsmål återtaga ansvaret för denne. På anmodan av gränsövervakande myndigheter skall transportören ombesörja utlänningens återresa till det tredje land där han påbörjat sin resa, eller det tredje land som utfärdat det resedokument med vilket resan företagits, eller något annat tredje land som med säkerhet tillåter inresa. Transportören är skyldig att vidta alla nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att en utlänning, som transporteras luft- eller sjövägen, är innehavare av de dokument som krävs för inresa till de avtalsslutande parternas territorium. Om inte annat följer av förpliktelser i samband med anslutning till Genèvekonventionen den 28 juni 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New Yorkprotokollet av den 31 januari 1967, samt med hänsyn till sin egen grundlag skall de avtalsslutande parterna förbinda sig att införa sanktioner mot transportörer som luft- eller sjövägen från tredje land till deras territorium befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument.

Direktiv 2001/51/EG

EU-direktiv 2001/51/EG slår fast miniminivåer för påföljder för de transportörer som inte följer artikel 26 i Schengenkonventionen. Maximibeloppet som ekonomisk påföljd får inte understiga 5 000 euro. Medlemsstaterna ges även rätt att vidta andra påföljder än ekonomiska, till exempel körförbud, beslagtagande och konfiskering av transportmedel eller tillfälligt upphävande eller återkallande av tillståndet att bedriva trafik.

Utlänningslagen i Sverige

Utlänningslagen (2005:716) 19 kap. §2 lyder:

Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg direkt från en stat som inte omfattas av Schengenkonventionen avvisas därför att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för hemresan, är transportören skyldig att ersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från Sverige, resekostnaden från Sverige och tillbaka för den bevakningspersonal som behöver följa med, och kostnaden för utlänningens uppehälle här innan avvisningen kan verkställas, om dröjsmålet av verkställigheten beror på transportören. Transportören (fartygets eller luftfartygets ägare eller brukare) skall helt eller delvis befrias från denna skyldighet, om transportören visar sig ha haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige, eller det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut ersättning för kostnaden.

I Utlänningslagen 20 kap beskrivs människosmuggling som ett brott där man "hjälper en utlänning att olovligen komma in i eller passera genom Sverige". Den svenska inrikesministern sa under flyktingkrisen i november 2015 att "rederier som släpper ombord passagerare utan ID-handlingar gör sig skyldiga till brott och kan ställas till ansvar."

Annat transportöransvar

Utöver det transportöransvar som finns enligt Schengenregelverket och som är tillämpligt på resor från tredjeland till Schengenområdet så införde även Sverige transportöransvar för resor från Danmark till Sverige i januari 2016.

Transportöransvar vid resa med fartyg eller flyg till Sverige

Sverige införde i november 2015 krav på rederier att kontrollera passagerares id-handlingar, avseende trafik från alla länder, denna på papperet av säkerhetsskäl och reglerat i fartygssäkerhetsförordningen. Det är därför i formell mening inte frågan om något transportöransvar. Även för flyg finns kontroller som formellt motiveras med säkerhet.

Transportöransvar vid resa från Danmark till Sverige

Den 17 december 2015 godkände Sveriges riksdag en lag som ger regeringen möjlighet att införa transportöransvar för buss, tåg eller passagerarfartyg som passerar den svenska gränsen från annan stat. Lagen trädde i kraft den 21 december 2015 och gäller i tre år till den 21 december 2018. Denna lag genomfördes genom en nära rekordsnabb lagstiftningsprocess, där lagförslaget publicerades för remisser den 30 november 2015, med svar förväntat inom tre dagar, och proposition framlagd för riksdagen den 9 december. Normalt tar lagstiftningsprocessen omkring ett år, men regeringen var pressad av över 1000 ankommande flyktingar per dag, för vilka det var svårt att hitta boende.

Dagen efter att lagen hade trätt i kraft beslutade regeringen genom en förordning att införa sådant transportöransvar för inresa från Danmark. Bestämmelserna började gälla den 4 januari 2016 och omfattar tåg- och busstrafik samt färjetrafik på under 20 nautiska mil (dvs. förbindelsen mellan Helsingör och Helsingborg omfattas). Denna svenska lag innebar att identitetskontroller sattes upp på Köpenhamns flygplats järnvägsstation och i Helsingörs färjeterminal. Den första förordningen gällde till och med den 4 juli 2016. Genom en ny förordning förlängdes transportöransvaret ytterligare ett halvår till den 4 november 2016. Genom en tredje förordning förlängdes transportöransvaret ytterligare tre månader till den 4 februari 2017. Genom en fjärde förordning förlängdes transportöransvaret ytterligare tre månader till den 4 maj 2017. Den 2 maj 2017 meddelade den svenska regeringen att transportöransvaret inte kommer att förlängas efter den 4 maj 2017, även om de kan återinföras om det skulle behövas. De tillfälliga gränskontrollerna i enlighet med Schengenregelverket kommer dock att fortsätta. Fartygssäkerhetsförordningen finns också kvar utan formell tidsgräns även om den innehåller en rätt att bedöma om kontroller behövs eller inte.

Förenlighet med Schengenregelverket

Det var från början oklart huruvida transportöransvar vid resa mellan två Schengenstater, varav den ena har tillfälligt återinfört gränskontroller, är förenligt med Schengenregelverket. Schengenregelverket är överordnat nationell lagstiftning. Transportöransvar inom Schengenområdet är inte tillåtet i normala fall, då gränskontroller ej har införts tillfälligt enligt Schengenkodexen. Man kan säga att om gränskontroller finns och om det även finns full rätt att söka asyl, så behövs av praktiska skäl ett transportörsansvar. Annars kan asylsökande fritt ta sig till gränskontrollen och där söka asyl, vilket i så fall ger rätt att resa in tills fallet avgjorts, någon som är avsikten med gränskontrollerna att förhindra (vilket i praktiken var läget i Sverige från gränskontroller infördes 2015-11-12 till transportörsansvaret infördes 2016-01-04). Därigenom går det att se en koppling av transportörsansvar till gränskontroller. Den svenska lagen om transportörsansvar till lands använde formuleringen "identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten", vilket hämtats från Schengenkodexens paragrafer om återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna, som inte beskriver transportörsansvar. Den 2 maj 2017 meddelade Europeiska kommissionen att den anser att transportöransvaret är olagligt. I maj 2017 konstaterade Justitiekanslern att transportöransvar över en inre gräns inte är förenligt med Schengenregelverket, men att brottet mot unionsrätten inte är tydligt nog för att föranleda kompensation för pendlare som råkat illa ut till följd av det.

Kritik

När transportöransvaret drevs igenom fick det mycket kritik från bland annat Amnesty, då de menade att flygbolagen kommer diskriminera människor på grund av utseende och att människor som söker asyl kommer nekas inträde då flygbolagen inte kommer att kunna avgöra vem som är flykting och inte. De skrev: "En viktig invändning är att det gör det svårare för personer i behov av skydd undan förföljelse att ta sig ut ur sitt land och försätta sig i säkerhet. Transportöransvaret gör i detta avseende ingen skillnad mellan migranter och personer på flykt och erfarenhet visar att det är just den senare kategorin som i regel saknar pass och andra nödvändiga resehandlingar."

Hans Rosling, professor i internationell hälsa vid Karolinska institutet, har argumenterat för att det är transportöransvaret som gjort att flyktingar sätter sig på farliga båtar över Medelhavet och menar att de belopp flyktingar betalar till smugglare överstiger vad det hade kostat för dem att köpa en flygbiljett. Han säger: "Det är ett fruktansvärt hyckleri. Vi föreställer oss att det är grymma flyktingsmugglare som är problemet, i själva verket är det vi som utgör problemet! Vi har ju skapat de här marknaderna genom att införa visumtvång och alla möjliga hinder för att ta sig hit. Skicka dit en färja och hjälp dem över istället för att rädda dem först när de håller på att drunkna."

Trots kritiken har transportöransvaret sådant svenska lagar definierar det under december 2015 utvidgats till tåg och bussar från Danmark, efter att det i oktober utvidgats till att gälla även färjor till Sverige från ett annat land inom Schengenområdet. Detta uttryckligen för att minska antal inkommande flyktingar. Migrationskrisen i Europa, som inneburit svår brist på boende för asylsökande, anses ha tvingat fram denna åtgärd.

Motiveringen till transportöransvar är att minska antalet asylsökande som kommer till Sverige och andra asylmottagande länder. Under 2015 mottog Sverige 163 000 asylsökande. Om vem som helst kunde göra en flygresa och genomgå passkontroll först vid ankomst, skulle antalet kunna vara mycket större, med tanke på invånarantalet i länder varifrån många asylsökande kommer, t.ex. Syrien 22 miljoner.