Miljökonsekvensbeskrivning

Miljökonsekvensbeskrivning (MKB) är ett dokument där miljöeffekterna av en plan, ett program, en verksamhet eller en åtgärd identifieras, beskrivs och bedöms. I svensk rätt tas en miljökonsekvensbeskrivning fram som en del av en miljöbedömning. Miljöbalken skiljer mellan strategisk miljöbedömning för planer och program och specifik miljöbedömning för verksamheter och åtgärder.

Begreppet miljökonsekvensbeskrivning har historiskt även använts i vidare betydelse om själva förfarandet att utreda och väga in miljökonsekvenser inför ett beslut. I nuvarande svensk lagstiftning används miljöbedömning för processen, medan miljökonsekvensbeskrivning avser det dokument som tas fram inom processen.

Syftet med en miljöbedömning är enligt miljöbalken att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas.

Begrepp och syfte

En miljöbedömning innebär att miljöeffekter identifieras, beskrivs och bedöms inför planering och beslut. Med miljöeffekter avses enligt miljöbalken direkta eller indirekta effekter som kan vara positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående och kumulativa eller icke-kumulativa samt uppkomma på kort, medellång eller lång sikt.

Bedömningen kan omfatta effekter på bland annat

• befolkning och människors hälsa,
• djur- och växtarter och biologisk mångfald,
• mark, jord, vatten, luft och klimat,
• landskap, bebyggelse och kulturmiljö,
• hushållningen med mark och vatten, samt
• hushållningen med material, råvaror och energi.

Internationellt används vanligen termen Environmental Impact Assessment (EIA) för miljöbedömning av projekt. För miljöbedömning av planer och program används termen Strategic Environmental Assessment (SEA), på svenska strategisk miljöbedömning (SMB).

Internationell utveckling

USA

Ett tidigt och internationellt inflytelserikt lagreglerat system för miljöbedömning infördes i USA genom National Environmental Policy Act (NEPA), som undertecknades den 1 januari 1970. Lagen innebär bland annat att federala myndigheter ska bedöma miljöeffekterna av föreslagna åtgärder innan beslut fattas.

För större federala åtgärder som kan få betydande miljöpåverkan används inom NEPA bland annat dokumenttypen Environmental Impact Statement (EIS). Det amerikanska systemet blev en viktig förebild för den internationella utvecklingen av miljökonsekvensbedömningar.

Europeiska unionen

Inom dåvarande Europeiska gemenskaperna antog Europeiska gemenskapernas råd den 27 juni 1985 direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

Direktivet innebar att projekt som kunde antas få betydande miljöeffekter skulle bedömas innan de tilläts. Vissa projekttyper omfattades obligatoriskt medan andra kunde bli föremål för bedömning beroende på bland annat art, storlek och lokalisering.

Direktivet ändrades flera gånger och kodifierades 2011 genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, det så kallade MKB-direktivet. Direktivet ändrades 2014 genom direktiv 2014/52/EU.

För miljöbedömning av planer och program antogs 2001 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG, vanligen kallat SMB-direktivet eller SEA-direktivet.

Gränsöverskridande miljöpåverkan

År 1991 antogs Esbokonventionen, formellt Konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. Konventionen utarbetades inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (UNECE) och reglerar bland annat information och samråd mellan stater när en planerad verksamhet kan medföra betydande gränsöverskridande miljöpåverkan. Konventionen trädde i kraft för Sverige den 10 september 1997.

Ett protokoll till Esbokonventionen om strategiska miljöbedömningar antogs 2003 och trädde i kraft för Sverige 2010.

Århuskonventionen har också påverkat reglerna om miljöbedömning genom krav på tillgång till miljöinformation, allmänhetens deltagande i miljörelaterade beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning. Sverige är part till konventionen sedan 2005.

Utvecklingen i Sverige

Tidig forskning och metodutveckling

Svensk forskning och metodutveckling kring miljökonsekvensbeskrivningar började innan ett sammanhängande lagreglerat MKB-system hade införts. Ekologen Hans-Georg Wallentinus började forska och undervisa om miljökonsekvensbeskrivning 1977.

Under 1980- och 1990-talen utvecklades forskning om miljöbedömning och fysisk planering vid flera svenska universitet och högskolor. Tuija Hilding-Rydevik publicerade 1990 Miljökonsekvensbeskrivning av projekt och planer i kommunal planering, med inriktning på användningen av MKB inom kommunal fysisk planering.

Eva Asplund och Tuija Hilding-Rydevik publicerade 1996 studien Kunskap, miljö & framtid: Plan-MKB – fallstudier i två kommuner, som behandlade miljöbedömning på kommunal planeringsnivå.

Vid Kungliga Tekniska högskolan (KTH) utvecklades forskning och undervisning om miljökonsekvensanalys och strategisk miljöbedömning. Berit Balfors har bland annat bedrivit forskning om EIA och SEA i relation till markanvändning, transportplanering, biologisk mångfald och klimatanpassning.

De första svenska lagkraven

Krav på att en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet skulle innehålla en beskrivning av miljöeffekterna av de störningar som verksamheten kunde medföra infördes 1981 i den dåvarande miljöskyddslagen. Samtidigt infördes krav på samråd med myndigheter och enskilda som kunde ha ett intresse i saken.

Det första uttryckliga sektorsvisa lagkravet på en handling som benämndes miljökonsekvensbeskrivning infördes 1987 i väglagen. En arbetsplan för byggande av väg skulle innehålla en redovisning av väntade miljöeffekter och förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått.

Ett bredare svenskt system för miljökonsekvensbeskrivningar infördes 1991 genom ändringar i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., den så kallade naturresurslagen. Bestämmelser om MKB knöts samtidigt till flera sektorslagar.

Införandet 1991 brukar användas som utgångspunkt för det bredare formella svenska MKB-systemet.

Miljöbalken

När miljöbalken trädde i kraft i januari 1999 förändrades och samlades de svenska reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar. Bestämmelser om förfarandet vid miljökonsekvensbedömningar och om miljökonsekvensbeskrivningarnas innehåll placerades huvudsakligen i miljöbalkens sjätte kapitel och i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar.

Reglerna utformades bland annat för att genomföra MKB-direktivet och Sveriges åtaganden enligt Esbokonventionen.

MKB-centrum vid SLU

Från 1998 arbetade Hans-Georg Wallentinus med att bygga upp ett särskilt centrum för miljökonsekvensbeskrivning vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU). MKB-centrum inrättades formellt i december 1999 av SLU:s dåvarande rektor Thomas Rosswall.

Wallentinus tog initiativ till centrumet. Han var dess föreståndare och ledde verksamheten till 2005.

Syftet var att skapa ett nationellt nav för aktörer inom MKB och strategisk miljöbedömning samt för de institutioner inom SLU som arbetade med området. Centrumet arbetade med forskning, utbildning, metodutveckling, information och erfarenhetsutbyte. Det hade även ett uppdrag som MKB-helpdesk åt Sida.

År 2003 administrerade MKB-centrum ett nationellt nätverk med omkring 800 deltagare från bland annat länsstyrelser, statliga myndigheter, kommuner, miljödomstolar och konsultföretag.

Lars Emmelin, professor i miljökonsekvensbeskrivning vid Blekinge tekniska högskola (BTH), var vid samma tid direkt knuten till MKB-centrum.

Strategisk miljöbedömning

EU:s SMB-direktiv från 2001 innebar att medlemsstaterna skulle införa ett särskilt system för miljöbedömning av vissa planer och program.

Svenska lagändringar för att genomföra direktivet trädde i kraft den 21 juli 2004. Bestämmelser om miljöbedömning av planer och program infördes bland annat i miljöbalken och i ett antal sektorslagar.

Ytterligare ändringar i 6 kap. miljöbalken trädde i kraft den 1 augusti 2005. Ändringarna syftade bland annat till ett mer flexibelt system för miljökonsekvensbedömning och ett enklare förfarande för miljökonsekvensbeskrivningar.

Forskning under 2000-talet

Under 2000-talet breddades forskningen om hur miljöbedömningar fungerar i praktiken och hur de kan användas i strategiskt beslutsfattande.

Det nationella forskningsprogrammet MiSt – Tools for Environmental Assessment in Strategic Decision Making samlade forskare från flera svenska lärosäten kring miljöbedömning som verktyg i strategiska beslut. Programmet finansierades av Naturvårdsverket och leddes av Lars Emmelin vid Blekinge tekniska högskola.

Programmet omfattade bland annat forskning om strategisk miljöbedömning, offentlig delaktighet, regional utveckling, kumulativa effekter, scenariometoder samt miljöbedömning av infrastruktur.

Tuija Hilding-Rydevik var 2006–2011 universitetslektor vid MKB-centrum vid SLU och blev senare professor i miljöbedömning. Hennes forskning har bland annat behandlat tillämpningen av miljöbedömningar i Sverige och internationellt.

En forskningsöversikt från 2015 uppskattade att omkring 20 svenska doktorsavhandlingar sedan 1990 hade MKB eller strategisk miljöbedömning som ett centralt forskningsområde. Forskningen grupperades i fyra övergripande teman: miljöbedömning som verktyg för integration av miljö- och hållbarhetsaspekter, integration av ekologiska aspekter, forskning om grundläggande begrepp inom MKB och SMB samt förhållandet mellan miljöbedömning och andra verktyg för hållbarhetsbedömning.

Nytt regelverk 2018

Efter ändringen av EU:s MKB-direktiv 2014 genomfördes en större omarbetning av det svenska regelverket. Ett nytt 6 kap. miljöbalken och miljöbedömningsförordningen (2017:966) började gälla den 1 januari 2018.

Den tidigare förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar upphävdes samtidigt.

Den nya strukturen gjorde en tydligare terminologisk åtskillnad mellan miljöbedömningen som process och miljökonsekvensbeskrivningen som dokument samt mellan strategiska miljöbedömningar för planer och program och specifika miljöbedömningar för verksamheter och åtgärder.

Reglering i Sverige

Den centrala svenska regleringen finns i 6 kap. miljöbalken och miljöbedömningsförordningen (2017:966). Bestämmelser om miljöbedömningar finns även i flera sektorslagar.

Strategisk miljöbedömning

En strategisk miljöbedömning gäller planer och program. En myndighet eller kommun som upprättar eller ändrar en plan eller ett program som krävs enligt lag eller annan författning ska göra en strategisk miljöbedömning om genomförandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Om frågan om betydande miljöpåverkan inte redan är avgjord genom föreskrifter ska myndigheten eller kommunen undersöka om planen eller programmet kan antas medföra en sådan påverkan. Efter undersökningen ska ett särskilt beslut fattas.

Om en strategisk miljöbedömning ska göras innebär processen bland annat att

• ett avgränsningssamråd genomförs,
• en miljökonsekvensbeskrivning tas fram,
• berörda ges möjlighet att lämna synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen och förslaget till plan eller program, och
• miljökonsekvensbeskrivningen och inkomna synpunkter beaktas innan planen eller programmet antas.

Miljökonsekvensbeskrivningen ska bland annat innehålla en beskrivning av planens eller programmets syfte och relation till andra planer, rimliga alternativ, berörda miljöförhållanden, betydande miljöeffekter, skyddsåtgärder, uppföljning och en icke-teknisk sammanfattning.

Specifik miljöbedömning

En specifik miljöbedömning gäller verksamheter och åtgärder. En sådan bedömning ska bland annat göras vid vissa tillståndsprövningar enligt 7, 9 och 11 kap. miljöbalken och vid vissa tillåtlighetsprövningar enligt 17 kap., när verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

För verksamheter och åtgärder där frågan om betydande miljöpåverkan inte redan är avgjord ska verksamhetsutövaren normalt först genomföra en undersökning. Den omfattar bland annat framtagande av samrådsunderlag och ett undersökningssamråd. Länsstyrelsen beslutar därefter om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

Om en specifik miljöbedömning ska göras genomförs ett avgränsningssamråd innan miljökonsekvensbeskrivningen färdigställs.

Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll

Kraven på en miljökonsekvensbeskrivnings innehåll skiljer sig delvis mellan strategiska och specifika miljöbedömningar.

Vid en specifik miljöbedömning ska miljökonsekvensbeskrivningen bland annat innehålla

• uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, utformning och omfattning,
• uppgifter om alternativa lösningar,
• en beskrivning av rådande miljöförhållanden och deras förväntade utveckling om verksamheten eller åtgärden inte genomförs,
• en identifiering, beskrivning och bedömning av förväntade miljöeffekter,
• uppgifter om planerade åtgärder för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter,
• relevanta åtgärder i förhållande till miljökvalitetsnormer,
• en icke-teknisk sammanfattning, samt
• en redogörelse för genomförda samråd.

Uppgifterna ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som är rimlig med hänsyn till rådande kunskaper och bedömningsmetoder och som behövs för att göra en samlad bedömning av de väsentliga miljöeffekterna.

Samråd och allmänhetens deltagande

Samråd är en central del av både strategiska och specifika miljöbedömningar.

Vid strategisk miljöbedömning ska avgränsningssamråd ske med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda. Miljökonsekvensbeskrivningen och förslaget till plan eller program ska därefter göras tillgängliga för berörda och för allmänheten.

Vid en specifik miljöbedömning ska avgränsningssamrådet behandla bland annat verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning, möjliga miljöeffekter samt miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning.

Samrådskretsen omfattar bland annat länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten, särskilt berörda enskilda samt andra myndigheter, kommuner och delar av allmänheten som kan antas bli berörda.

När en miljökonsekvensbeskrivning vid en specifik miljöbedömning kan läggas till grund för den fortsatta prövningen ska den göras tillgänglig för allmänheten. Allmänheten ska ges skälig tid och minst 30 dagar att yttra sig.

Gränsöverskridande miljöpåverkan

Om en plan, ett program, en verksamhet eller en åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan i ett annat land finns särskilda regler om information och gränsöverskridande samråd. Det berörda landet ska ges möjlighet att delta i miljöbedömningen.

Reglerna har koppling till Sveriges åtaganden enligt Esbokonventionen och dess protokoll om strategiska miljöbedömningar.

Forskning om miljöbedömning i Sverige

Svensk forskning om MKB och strategisk miljöbedömning har bedrivits inom bland annat ekologi, fysisk planering, miljörätt, statsvetenskap och miljösystemanalys.

Forskningen har bland annat behandlat miljöbedömning som ett verktyg för att integrera miljö- och hållbarhetsfrågor i planering, ekologiska aspekter av fysisk planering, allmänhetens deltagande, kumulativa effekter, strategiskt beslutsfattande samt miljöbedömningarnas faktiska genomslag i beslut.

Forskning och utbildning inom området har under olika perioder bedrivits vid bland annat Sveriges lantbruksuniversitet, Kungliga Tekniska högskolan och Blekinge tekniska högskola samt inom forskningsprogram och nätverk som knutit samman universitet, myndigheter och praktiker.

Se även

• Strategisk miljöbedömning
• Miljöbalken
• Esbokonventionen
• Århuskonventionen
• Miljökvalitetsnorm
• Livscykelanalys
• Hållbar utveckling

Vidare läsning

• Hilding-Rydevik, Tuija (1990). Miljökonsekvensbeskrivning av projekt och planer i kommunal planering. Stockholm: Statens råd för byggnadsforskning.
• Asplund, Eva & Hilding-Rydevik, Tuija (1996). Kunskap, miljö & framtid: Plan-MKB – fallstudier i två kommuner. Stockholm: Kungliga Tekniska högskolan.
• Wallentinus, Hans-Georg (red.) (2007). MKB: perspektiv på miljökonsekvensbeskrivning. Lund: Studentlitteratur.
• Faith-Ell, Charlotta (2015). An Overview of Swedish Research on Impact Assessment. Journal of Environmental Assessment Policy and Management, 17(1). doi:10.1142/S1464333215500040.