Utnämningsmakten i Sverige

Utnämningsmakten i Sverige är organiserad som ett utpräglat positionssystem (d.v.s. vanligt med extern rekrytering och inget formellt internt system) med ett litet antal spoils tjänster (tjänster som byts ut vid ett regeringsskifte) och med ett slutet kallelse-förfarande (i motsats till öppen annonsering) där regeringen är enväldig. Från och med mars 2007 har öppenheten ökat, med annonsering och en tydlig kravprofil.

Roll och organisation

Formellt regleras utnämningsmakten i regeringsformens kap. 12, § 5. Där står det i första stycket att "Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer". I andra stycket står det att "Vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet".

Regeringen tillsätter cirka 500 högre tjänster inom domstolsväsendet och statliga förvaltningen. De viktigaste är höga domare, verkschefer och landshövdingar. Före kyrka-statreformen år 2000 utsåg regeringen också biskopar och domprostar inom Svenska kyrkan.

I praktiken kan det innebära att statsministern har ett avgörande inflytande över utnämningarna. I regeringens chefspolicy framgick det 2006 att statsministern har en särskilt viktig roll att spela vid utnämningen av högre tjänster. När oppositionen upptäckte det protesterade de dock för att de ansåg att det var grundlagsvidrigt.^{[källa behövs]}

Det anses ha varit allmänt accepterat i praxis att landshövdingar i första hand har politisk erfarenhet. Det skall också ha funnits en överenskommelse mellan partierna, fram till 1994, att före detta statssekreterare skulle ges likvärdig befattning, i praktiken en befattning som generaldirektör.^{[källa behövs]} De högsta domarna i Sverige har ofta tidigare tjänstgjort på regeringskansliet.^{[källa behövs]}

Den nya borgerliga regeringen beslutade efter 2006 års val att införa större öppenhet i ansökningsförfarandet. Bakgrunden till det beslutet var en omfattande kritik sedan början av 2000-talet av regeringen Perssons förmodade missbruk av utnämningsmakten.^{[källa behövs]} Den första tjänsten som annonserades, till skillnad från det slutna kallelse-förfarandet, var tjänsten som ny generaldirektör för Konsumentverket.

Utnämningsmaktens roll och organisation i Sverige uppvisar tydliga förmoderna drag och avviker därmed också negativt från förhållanden i samtliga jämförbara länder, med avseende på maktdelning och öppenhet. Det mesta tyder samtidigt på att utnämningar i Sverige i stor utsträckning har använts som belöning för lojalitet till det statsbärande partiet och som reträttposter för medlemmar av en privilegierad politisk klass.^{[källa behövs]}

Utnämningspolitik

Utnämningspolitiken har periodvis tilldragit sig stort intresse i Sverige på grund av det internationellt sett ovanliga systemet med stor självständighet hos myndigheterna, framför allt gällande myndighetsutövningen, och förbud mot ministerstyre. I den nya regeringsformen 1634 uttryckte dåvarande rikskanslern Axel Oxenstierna:

Man måste i distributionen av alle kall och officier [tjänster, ämbeten], men särdeles i krigsväsendet, se på vars och ens kapacitet och varken på vänskap eller frändskap, på det riksens tjänst icke går tillbaka och de själva komma på olycke.

I Sverige tillsätts statliga tjänstemän numera utan insyn från allmänhet av regeringen. Protokoll från tillsättningarna sparas inte. Detta förfarande kritiserades hårt i dokumentärprogrammet De utvalda av SVT från 2006. Sedan 20 september 2007 intresseannonserar regeringen befattningar som myndighetschefer. 54 personer har anställt på detta vis sedan dess, med 54% kvinnor. I 2008 års budgetproposition angavs "att intresseannonsering efter myndighetschefer skulle vara mer regel än undantag". 2 februari 2009 lämnades ett betänkande om sekretess vid anställning av myndighetschefer till regeringen. Sekretessen skulle då gälla i tio år. 19 oktober 2009 lämnades en lagrådsremiss till lagrådet om frågan. 1 april 2010 infördes lagändringen.

Den svenska debatten

Kritiken av utnämningsmakten under 1970-talet och 1980-talet kom framförallt från ledande jurister och medborgarrättsorganisationer, och gällde tillsättningen av högre domare, eftersom en viktig rekryteringsgrund för dessa var att de först hade tjänstgjort på regeringskansliet.^{[källa behövs]}

Först mot slutet av 1990-talet börjar emellertid de politiska partierna, statsvetare och media att aktivera sig i denna fråga.^{[källa behövs]} Bakgrunden tycks ha varit en kombination av enskilda uppmärksammade ärenden och ett allt tydligare mönster inom flera sektorer, till exempel andelen socialdemokrater som sitter i universitetsstyrelser eller som är generaldirektörer.^{[källa behövs]}

Eftersom det inte finns någon öppenhet baseras kritiken på en kombination av enskilda fall och statistik. Förutom påstådd överrepresentation för vänner till Göran Persson, socialdemokrater och partier som har samarbetat med Göran Perssons regering,^{[källa behövs]} anges det i kritiken som en typiskt svensk avvikelse att en stor andel domare har arbetat på regeringskansliet och att generaldirektörer är före detta statssekreterare.^{[källa behövs]}

År 2000 rekommenderade en statlig utredning att domstolsverket borde lyda under riksdagen istället för regeringen och att utnämningen av höga domare borde skötas av riksdagen, i samarbete med en nämnd.^{[källa behövs]}

År 2003 skrev Sverige under FN:s konvention mot politisk korruption. FN:s chef för internrevision, svenska Inga-Britt Ahlenius, har under 2004 och 2005 i tidningsartiklar och intervjuer kritiserat den svenska utnämningspolitiken, såsom sannolikt i strid mot FN:s konventionen mot korruption.^{[källa behövs]}

TV 4:s ”Dokument inifrån” gjorde 2005 en uppmärksammad dokumentär om misstänkt missbruk av utnämningsmakten i Sverige. I det programmet jämfördes Sverige med Norge och England. I programmet intervjuades också Kjell Olof Feldt, som menade att det svenska utnämningssystemet inte har förändrats sedan före demokratins genombrott i Sverige.^{[källa behövs]} Kritiken i TV 4:s program bemöttes av ministern Sven-Erik Österberg, som hävdade att det av praktiska skäl och integritetsskäl inte går att vara mer öppen i Sverige, eftersom Sverige är ett litet land.^{[källa behövs]} I programmet jämfördes dock med Norge, som är mindre än Sverige, och där utnämningar beskrevs som mer öppna. Österberg hävdade också att det görs en riktig genomgång och urval av kandidater på basis av kompetens och att kritiken därför skulle vara felaktig.

Sven-Erik Österberg har också bemött kritiken med liknande argument i en interpellationsdebatt i riksdagen: "Insyn och öppenhet i utnämningspolitiken, Interpellation 2005/06:433" av Tobias Krantz (fp) till statsrådet Sven-Erik Österberg (s).

I övrigt har bemötanden av kritiken varit få. Göran Persson har i en uppmärksammad utfrågning i riksdagens konstitutionsutskott (1997/1998:KU25) vägrat att närmare beskriva hur utnämningarna går till. I samma utfrågning menade han att det kunde vara så att det blir fler socialdemokrater, eftersom det på grund av partiets dominans finns flera sådana med lämplig bakgrund.^{[källa behövs]} Han hävdade också att det stora antalet höga tjänstemän med politisk bakgrund beror på att politisk bakgrund har ansetts vara en merit, liksom att övervikten för socialdemokrater kan bero på att moderater har fördelen att kunna söka sig till reträttposter till näringslivet.^{[källa behövs]}

Utredaren Per Molander har utrett utnämningsmakten åt SACO, 2006, och redovisat resultatet i rapporten ”Chefstillsättning i staten”. Han kom fram till att Sverige bryter mot FN:s konvention mot politisk korruption.^{[källa behövs]}

Transparency international har ifrågasatt det svenska systemet på ett särskilt seminarium 2006.^{[källa behövs]}

När den borgerliga regeringen tillträdde, 2006, var en av de första åtgärderna att besluta att öka öppenheten vid tillsättning av högre tjänster. Däremot avskedade de inte någon av de som de före valet ansåg hade utnämnts på felaktiga grunder. Den borgerliga regeringen har också kritiserats för missbruk av utnämningsmakten i utnämningen av ny USA-ambassadör, 2007.^{[källa behövs]}

Se även

• Utnämningsmakt

Källor

Tryckta källor

• Czarniawska, B. (1985): Public sector executives: Managers or politicians?. EFI, Handelshögskolan, Stockholm.
• Ehn, P. (1998): Maktens administratörer. Ledande svenska statstjänstemäns och politikers syn på tjänstemannarollen i ett förändringsperspektiv. Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms Universitet.
• Khakee, A. (2005): Tillsättning av högre statliga tjänster i Europa – en kartläggning.
• Mellbourn, A. (1979): Byråkratins ansikten. Stockholm: Liber.
• Nyman, O. (1976): ”Rekryteringen till de svenska ämbetsverkens chefsposter 1915-1975”, Statsvetenskaplig Tidskrift nr 2, s. 77-89.
• Petersson, O., Söderlind, D. (1993): Förvaltningspolitik. 2 uppl. Stockholm: Publica.
• Regeringen (2005). Regeringens chefspolicy. Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen. 2 uppl. Stockholm: Regeringskansliet.
• Riksdagens revisorer (1995): Statlig personalpolitik. Rapport 1994/95:12.
• Rothstein, B. (1991): Den socialdemokratiska staten. Lund: Arkiv förlag.
• Sandahl, R. (2003): Förtjänst och skicklighet – om utnämningar och ansvarsutkrävande av generaldirektörer. Rapport till ESO, Ds 2003:7.
• SOU 1985:40. Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning.
• SOU 1997:57. I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten.
• SOU 2000:99. Domarutnämningar och domstolsledning. Frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll.
• Statskontoret (1999): Det viktiga valet av verkschef. Rapport 1999:21.
• Wallin, G. m.fl. (1999): Makthavare i fokus. Attityder och verklighetsuppfattningar hos toppskikten inom politik och förvaltning. Stockholm: SNS Förlag.

Externa länkar

• Sekretess vid anställning av myndighetschefer (SOU 2009:4)
• Det svenska utnämningssystemet rymmer risker för korruption, Transparency International Sverige, 2006-03-17
• Insyn och öppenhet i utnämningspolitiken, Interpellation 2005/06:433 av Tobias Krantz (fp) till statsrådet Sven-Erik Österberg (s)
• Chefstillsättningar i staten, SACO-rapport, 2006, Per Molander
• En socialistiska högskola, Kristdemokratisk rapport 2005-01-26